2022年12月9日，第15届中国城市建设投融资论坛暨2022全国城投产业合作组织年会在线上隆重召开。

中国财政科学研究院院长刘尚希在本届论坛上作了《新型城镇化与城投公司发展前景》专题报告。

(资料图片仅供参考)

刘院长从理论上阐述了城投公司的价值，城投公司本身是政府与市场相结合的探索创新。城投公司并不是地方债务风险之源，对于城投的债务风险，需要科学评判。

以下为报告内容节选。

一、中国城镇化还有很长的路要走

1.城镇化是一国现代化的必由之路

党的二十大报告中创新提出“中国式现代化”的重要主题。中国式现代化包含物的现代化、制度的现代化以及人的现代化，其中核心是人的现代化。人的现代化，重点是农民现代化。农民现代化的根本途径是市民化，也就是城镇化。

2021年，我国城镇化率为64.7%，但从户籍城镇化率来看仅为46.7%，这就意味着社会身份为农民数量占全国人口的53.3%，我国仍然是一个以农民为主体的社会，农民市民化进程任重道远。

2.新型城镇化是以人为核心

经济学家斯蒂格利茨说：美国高科技与中国城镇化是影响全球发展的两件大事。城市发展是服务于人的发展。新型城镇化要求以人为核心，要服务人的发展——主体性、创造性和文明性不断彰显提升。

从存量看，2.9亿农民工的城镇化是一项艰巨任务。

从增量看，更高的城镇化水平意味着更多的农民转化为市民。要实现现代化，全国城镇化率至少要达到80%。

3.新型城镇化离不开城投公司的发展与创新

人的城镇化离不开新的城区、产业园区的建设，离不开城市群、都市圈与区域一体化的基础设施、公共设施建设配套。我们现在面临着数字化大趋势，数字化基础设施在内的新基建也需要加快推进。此外，城市的绿色低碳化也是城市建设经营的重要内容。

所有这些都离不开城投公司的发展与创新，因为现在面临着新的任务，不再是传统的土建、盖楼，数字化、绿色低碳化趋势下给城市建设和运营带来新的任务和挑战。

二、城投公司是中国的一个创造

中国的城投公司在快速城镇化过程中产生。世界上城镇化率从20%提高到50%，以英国为代表的欧洲用了100年，以美国为代表的北美大概用了60年，拉美国家大概用了50年，中国仅仅用了30年。我们的城镇化是一个时空压缩的城镇化，没有快速的城镇化，就不会有大量的城投公司。

中国的城投公司是在改革开放以来市场化、工业化和城市化进程中产生的，但有一个重要的前提条件，那就是土地公有制。土地公有制可以说是城投公司诞生之母。土地既是生产要素，又可以作为一项资产进而证券化。城投公司是土地公有制与市场化、工业化、城市化互相融合的产物。此外，在我国开发性金融对于城投公司的发展也起了非常重要的作用。

城投公司的出现打破了政府与市场二元对立的主流经济学观点，也打破了公共产品只能由政府生产、提供的传统财政理论。这两个"打破"意味着中国发展实践从制度主义转向更加务实的行为主义，是"界域划分逻辑"转向"行为合作逻辑"。

有观点认为，地方的债务都是城投公司造成的。这混淆了城市的空间价值与项目的财务价值两个概念。城投公司提供的是基础设施、公共设施，它提供的价值不是表现在市场价值上，也不表现为财务的现金流，它首先体现在城市的空间价值——空间的集聚效应衍生出效率的提高、经济的增长、财源和税源的增加以及各种商机的扩大。因此，当我们评估风险的时候，应当从空间维度去考虑。仅从单个项目来看，可能没有现金流，但如果做成一个片区，把项目组合起来看，它就有可能产生现金流。项目的组合可以形成一种商业模式，实际上就是一种空间效应。精准评估城投公司的债务风险需要把空间效应充分考虑进来。

三、如何评估城投公司的债务风险

公共性的商业模式，把市场的目标和公共的目标结合起来，把创造市场价值和创造公共价值有机结合起来，这种结合很显然就是一种创新。公共性的商业模式包括城投公司、PPP以及REITs。作为偏向市场一方的商业模式，城投公司要参与市场风险的定价和分配。作为偏向政府一方的公共性公司，城投公司要参与区域公共风险的对冲与分配。

1.城投公司的债务风险关联：长期和整体视角

评判城投公司的债务风险，至少要从三个层次来分析：

第一，公共风险。宏观不确定性、经济、社会、生态和国际变局都会影响城投公司的债务风险。当公共风险水平上升的时候，也就意味着宏观不确定性扩大，所有的城投公司的债务风险都会上升。当然，还有相关的一些政策因素，比如银保监会的一些政策对城投公司负有隐性债务的，在贷款上持更加谨慎的态度，甚至不再提供新的流动性。这样城投公司资金的运转就会出现问题，债务风险将会上升。

第二，城市价值贬值或升值。我国有三百多座城市，它们的价值在空间上看是不一样的。这些城市的空间价值如何变化，与城市的空间区位是有关系的。还有一个指标是人口的净流入，或者是净流出。一个城市的人口是净流入的，说明城市有人气，城市价值是升值的。处于这样的具有升值空间的城市里的城投公司，它的债务风险也会处于一种收敛的状态。当然，人口的净流入、净流出，要看长期趋势，不能看短期的变化来判断。因此，城投公司的债务风险，它一定要有长期视角。我们要关注短期的债务风险，主要是一个现金流的问题，更应当关注的是长期。

第三，资产负债表。城投公司的资产和负债结构，综合考虑宏观的公共风险以及城市空间价值等，具体表现到资产负债表上，此时传统的基于财务视角的评估方法是有问题的。一般市场主体企业的会计准则和政府会计准则，都很难适用城投公司。对城投公司的评估，尤其对资产负债的确认计量，应当有新的准则，从而避免对城投公司的债务风险做出误判。

2.城投公司的债务风险划分

一是风险划分的必要性：划分风险责任，避免风险大锅饭。

城投公司的债务风险不是一个大包，或者即使是一个大包，它也要进行划分。因为它有多个主体，有市场主体，有政府主体，而政府主体又具有双重性，政府既是民事主体，又可以作为公共主体。而城投公司是市场主体，但是它同时可能又是受托主体。不同主体之间的法律关系性质是不一样的，政府和城投公司之间的这种关系，实际上它呈现为一种复杂的、处于叠加状态的多层法律关系。对每一层法律关系，我们都要给它掰开来，搞清楚，这样有利于风险责任的界定。只有风险责任界定清楚了，那么在风险问题上就不会吃大锅饭。

二是区分公司作为市场主体的风险与受托主体的风险。

我们需要区分公司作为市场主体的风险，和作为受托主体的风险。在现实中，两者混在一起，但是我们在理论上实际上是可以分开的。作为市场主体的风险，就是自我决策的风险，公司经营者要承担责任。作为受托主体的风险，由于城投公司不完全是跟着市场走，它受政府委托来做事。如果是城投公司按照委托人的要求来行事产生的风险，那么委托人必须要承担风险。

三是区分政府作为出资人的风险和委托人的风险。

作为出资人，政府是一个民事主体。比如在各种各样的市场化的基金，它就作为民事主体，整个市场规则受民法的调整。但是如果政府作为委托人，这个时候身份就变了，公共主体与城投之间的这种关系，如果签订协议，那就是一种行政性的协议。作为民事主体签订的协议是民事合同，作为公共主体签订合同是行政合同。一旦打官司，适用的法律条款也不同。

3.城投公司的资产与负债

城投公司作为主体，政府作为主体，它都是处于叠加态，所以就存在三个场景，必须按照不同的情景来评估风险。

第一，作为法人的资产与负债

城投公司作为公司法人，对应民事主体权利与义务，自主承担有限的责任。

第二，作为出资人的资产与负债

如果在城投公司的资产负债表里，它有出资人，此时是以民事主体的身份出现，被动承担有限责任。

第三，作为政府的资产与负债

此时城投公司是政府的公司，政府以公共主体的权力与责任来承担，这时是可以并入政府的资产负债表。

我们之所以对地方政府的债务很担心，隐性债务很多都是在城投公司，其实这里面都是我们对城投公司资产负债的认识可能还有待进一步的深化。如果这方面的研究更进一步了，城投公司的债务风险评估可能就更为准确了。

关键词： 民事主体 新型城镇化 法律关系